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Insolvenzverfahren für Staaten - ein Überblick

Wolfgang Zenker, Wiss. Mitarbeiter am
Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Deutsches und
internationales Römisches Recht an der Humboldt-Universität Berlin

 

A. Einleitung - Vorgeschichte und aktueller Stand

Die Idee, als möglichen Ausweg aus der Schuldenkrise eine Art von Insolvenzverfahren für Staaten einzurichten, ist nicht neu - sie fand sich in den letzten Jahren und Jahrzehnten insbesondere in vielen Vorschlägen von Nichtregierungsorganisationen (NROs) einschließlich der Kirchen. Diese wurden jedoch weithin (insbesondere politisch) wenig ernst genommen und eher als utopisch belächelt. Umso erstaunlicher und überraschender war es, dass Ende 2001 die Erste Stellvertretende Geschäftsführende Direktorin des Internationalen Währungsfonds (IWF) Anne Krueger in einigen Reden die Einrichtung gerade eines solchen Verfahrens forderte. Sie stieß damit einen weltweiten intensiven Diskussionsprozess über den Sinn, die Ziele, die Hindernisse und Gefahren, die Umsetzbarkeit, die konkrete Ausgestaltung und die institutionelle Anbindung eines - von ihr und in der Folge insbesondere vom IWF so bezeichneten - Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) sowie über gangbare(re) Alternativen dazu an.

Momentan, nach dem insoweit mit viel Hoffnung erwarteten, aber eher ernüchternd verlaufenen Frühjahrstreffen 2003 des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses (IMFC) beim IWF, gilt das Projekt jedoch wohl als vorerst am Widerstand vor allem der USA und großer Teile der Privatwirtschaft gescheitert und droht die Diskussion um ein SDRM wieder zu verebben. Das Thema verdient gleichwohl ungeminderte Aufmerksamkeit, zumal ein Staateninsolvenzverfahren zum einen nicht unbedingt die Unterstützung der ganzen Staatengemeinschaft (meint hier insbesondere: auch der USA) benötigt - schon gar nicht die der Privatwirtschaft - und zum anderen bei gut durchdachter, behutsamer Ausgestaltung im "wohlverstandenen Interesse" aller Beteiligter liegt.

Mit der letzten Aussage muss jedoch sogleich ein Caveat verbunden werden: Ein Staateninsolvenzverfahren bietet zwar immense entwicklungspolitische Chancen; sein Hauptziel kann aber doch nicht die Armutsbekämpfung oder auch nur die Schuldentilgung sein. Im Mittelpunkt muss auch auf Staatenebene die (anteilige) Befriedigung der Gläubiger stehen; nur diese Orientierung des Verfahrens legitimiert etwa die mit einer Art "Restschuldbefreiung" einhergehenden Eingriffe in die Forderungsrechte. Insbesondere die Verfahrensvorschläge der NROs beachten dies oft nicht hinreichend - wenn sie etwa eine Prüfung und Feststellung der Gläubigerforderungen nicht nur anhand juristischer, sondern auch anhand moralischer Kriterien fordern.

B. Ziele eines Staateninsolvenzverfahrens

Damit sind auch die wichtigsten Ziele eines Staateninsolvenzverfahrens benannt: Vor allem die geordnete (anteilige) Befriedigung "der Gläubiger" nach anderen als Prioritätsgesichtspunkten, daneben aber auch eine "Reorganisation" des Schuldnerstaats, die seine wirtschaftliche Lebensfähigkeit wieder herstellt, insbesondere durch die Tilgung restlicher Schulden. Eine solche Entlastung wiederum kommt letztlich auch der Entwicklung zugute und kann mittelbar durch Befreiung von Ressourcen der Armutsbekämpfung dienen. Ferner kann ein geordnetes Verfahren allgemein die Transparenz und Fairness des Schuldenregulierungsprozesses fördern.

Ein weiteres Ziel eines Insolvenzverfahrens kann - so paradox es klingt - sein, dazu beizutragen, dass es nicht benötigt wird; also einen Beitrag zur Prävention schwerer wirtschaftlicher Krisen zu leisten - zum einen durch die Förderung von Schuldenbereinigungsvereinbarungen zwischen Schuldner und Gläubigern, deren Zustandekommen allseitige Zustimmung voraussetzt. Ohne das Drohpotential eines Insolvenzverfahrens im Hintergrund, in dem Minderheiten ggf. an Mehrheitsentscheidungen gebunden werden, können sich Gläubiger unbesorgt in der Hoffnung gegenüber solchen Vereinbarungen sperren, dass sie als free rider eine bessere Befriedigung erreichen oder dass ihnen ihre Forderung von anderen Gläubigern abgekauft wird. Zum anderen kann die Existenz eines Insolvenzverfahrens potentiellen Gläubigern verdeutlichen, dass ein gewisses Kreditrisiko auch bei staatlichen Schuldnern besteht, und so eine wirtschaftlich unvernünftige Mittelvergabe verhindern.

C. Verbreitete Bedenken

Gegen die Einrichtung eines Staateninsolvenzverfahrens werden insbesondere sechs Bedenken erhoben: Es drohten (1.) Probleme bei der Umsetzung in bindendes Recht, (2.) die Verletzung der Souveränität des Schuldners, (3.) ein übermäßiger Eingriff in die Gläubigerrechte, (4.) die Gefahr des Verfahrensmissbrauchs durch den Schuldner, (5.) die Verteuerung der Kredite für arme und ärmste Länder und (6.) die durch die Vielzahl der Gläubiger bedingte Unhandhabbarkeit des Verfahrens. Alle diese Bedenken greifen letztlich nicht durch bzw. können durch eine behutsame und durchdachte Ausgestaltung des Verfahrens ausgeräumt werden.

I. Umsetzung

Was zunächst die Frage der Umsetzung bzw. normativen Verankerung des Verfahrens anbelangt, so favorisieren insbesondere die USA und große Teile der Privatwirtschaft offenbar außergesetzliche Regelungen (Codes of Good Conduct [CGCs] bzw. Collective Action Clauses [CACs]) als Alternativen. Diese Wege bieten zwar "Marktkonformität" und haben den Charme, dass hier niemand einem Verfahren ausgesetzt wird, dem er nicht selbst im Vorhinein zugestimmt hat; allerdings sind sie - gerade wegen dieser "Freiwilligkeit" der Unterwerfung - weniger effizient: die umfassende Einbeziehung aller relevanten Gläubiger ist nicht sichergestellt, beide Wege eignen sich ohnedies von vornherein nur für Vertragsgläubiger, CACs können auch etwa von Anleihe zu Anleihe variieren. CGCs und CACs stellen daher (nur) einen ersten Schritt zur Erleichterung der Regulierung staatlicher Schulden dar. Die Skepsis, mit der insbesondere die USA und auch einige Schuldnerstaaten alle Versuche zur Einrichtung eines verbindlich normierten Verfahrens betrachten, führt jedoch dazu, dass eine Änderung der IWF-Articles of Agreement oder erst recht der flächendeckende Abschluss eines entsprechenden völkerrechtlichen Vertrags gegenwärtig wohl unrealistisch sind. Allerdings kann die Umsetzung - wie für "normale" grenzüberschreitende Insolvenzverfahren schließlich ebenfalls - auch durch nationale Gesetzgebung im jeweiligen Schuldnerstaat erfolgen; mit einem UNCITRAL-Modellgesetz als Normierungsvorbild kann dabei dem Argwohn begegnet werden, den es nahezu zwangsläufig auslösen muss, wenn ein Staat selbst gesetzlich das Schicksal seiner bereits begründeten Schulden regeln will. Dass unter Umständen gleichwohl von Staat zu Staat gewisse Unterschiede in den verabschiedeten Regelungen bestehen würden, ist unschädlich, zumal es jeweils nur auf die leicht identifizierbare Regelung im Schuldnerstaat ankommt. Auch die IWF-Articles of Agreement und Grundsätze des Völkerrechts stünden einer solchen Regelung nicht entgegen, solange sie nur die Gläubigerbefriedigung als Hauptziel verfolgt und nur in echten Krisensituationen zum Einsatz kommt.

II. Souveränität

Meist noch bevor die Frage "Wie soll das denn gehen?" fällt, wird - oft geradezu empört - eingewendet, dass ein Staateninsolvenzverfahren zwangsläufig einen empfindlichen Eingriff in die Souveränität des Schuldnerstaats darstelle, der mit dieser Grundvorstellung des Völkerrechts schlechthin unvereinbar sei. Daran ist zutreffend, dass der Schuldnerstaat sich durch das Verfahren - je nach Ausgestaltung - in ggf. erheblichem Maße fremder Reglementierung ausgesetzt sehen könnte und dass Gläubiger Druck ausüben und bestimmtes "Wohlverhalten" - auch im Hinblick auf die Staatsgeschäfte - einfordern könnten.

Allerdings ist dieses Bild uns bereits heute - ganz ohne Staateninsolvenzverfahren - bestens vertraut, nicht zuletzt als Folge der weltwirtschaftlichen Macht des "Nordens" und der internationalen Geberorganisationen IWF und Weltbank (Stichwort "Konditionalität"). Das völkerrechtliche Konzept staatlicher Souveränität wird vielfach abgelöst durch neue Konzepte etwa wirtschaftlicher, politischer und humanitärer Zusammenarbeit; Globalisierungsprozesse führen zu freiwilligen und unfreiwilligen Verflechtungen, die ein Beharren auf der staatlichen Souveränität als Schutzschild gegen jegliche Eingriffe von außen unmöglich machen. Außerdem würden sich die Souveränitätsbeeinträchtigungen hier wenigstens im Rahmen eines transparenten und (noch dazu - s.o., I. - vom Schuldner selbst) regulierten Verfahrens abspielen - ganz anders als die vielfältigen faktischen Souveränitätseingriffe im wirtschaftlichen Bereich außerhalb des Verfahrens (anlässlich von Kreditvergabe- oder Schuldenregulierungs-verhandlungen).

Ferner kann das in den USA für municipalities eingerichtete Chapter-Nine-Proceeding als Anschauungsobjekt dafür dienen, dass und wie ein Insolvenzverfahren - mit Sonderregelungen, die Rücksicht auf die Souveränität und auf die besonderen Bedürfnisse hinsichtlich hoheitlicher Tätigkeiten nehmen - auch für Träger von Hoheitsgewalt vorgesehen werden kann.

Da es aber auch ein Ziel des Verfahrens darstellt, den Schuldnerstaat von seinen wirtschaftlichen Fesseln zu befreien und ihn als unabhängiges Mitglied der Staatengemeinschaft gleichsam wiederauferstehen zu lassen, sollte das Verfahren so ausgestaltet werden, dass allein der Schuldner es initiieren darf und dass die Verfahrensherrschaft weniger bei den Gläubigern als beim Schuldner bzw. einer neutralen Institution liegt.

III. Eingriff in Gläubigerrechte, Missbrauchsgefahr

Potentielle Gläubiger stehen einen Staateninsolvenzverfahren auch deshalb kritisch gegenüber, weil sie befürchten, dass ihre Forderungsrechte - übermäßig - eingeschränkt würden bzw. dass ein cleverer Schuldner das Verfahren doch dazu oder jedenfalls zur Verschleppung missbrauchen könnte. Natürlich können Gläubiger im Rahmen eines (Staaten- oder sonstigen) Insolvenzverfahrens formal bestehende Forderungsrechte (teilweise) einbüßen; jedoch kann dies regelmäßig nur in dem Umfang geschehen, in dem die Forderungen materiell bereits nicht mehr werthaltig waren.

Ein weitergehender Eingriff in Gläubigerrechte, wie er in manchen NRO-Entwürfen vorgesehen ist, wäre bedenklich; er ließe außer Acht, dass allein der Blick auf die Zwangsgemeinschaft der Gläubiger mit dem Ziel einer allseitig bestmöglichen Befriedigung materiell die Bindung einzelner Gläubiger an Mehrheitsentscheidungen legitimieren kann. Allerdings ist gegenwärtig auch nicht zu besorgen, dass ein derart "überschießendes" Verfahren auf Staatenebene installiert wird; die in IWF- und Regierungskreisen ernsthaft diskutierten Verfahrensmodelle üben allesamt - zu Recht - große Zurückhaltung beim Eingriff in geschützte Rechtspositionen der Gläubiger.

Sichergestellt werden kann der Gläubigerschutz etwa dadurch, dass ein Schuldenregulierungsplan als Ergebnis eines Staateninsolvenzverfahrens nur mit Zustimmung einer in bestimmter Weise qualifizierten Gläubigermehrheit zustande kommen kann und dass darüber hinaus eine neutrale Instanz die Fairness des Resultats auch gegenüber der Minderheit überprüft und feststellt.

Eine Verschleppung bzw. Verzögerung der Gläubigerbefriedigung durch den Schuldner könnte dann drohen, wenn die Verfahrensöffnung auch eine Sperre der Vollstreckung oder auch der Prozessführung (stay) zur Folge hätte. Der souveräne Schuldner ist aber vor der Vollstreckung und damit auch der größten Drohung einer erfolgreichen Prozessführung wohl meist schon durch sein Recht und einen verbleibenden Kernbestand an Souveränität recht effizient geschützt (vgl. etwa § 882a ZPO), so dass sein Gewinn vergleichsweise gering wäre. Zudem - und auch deswegen - müsste ein Staateninsolvenzverfahren (anders als jedenfalls die meisten Insolvenzverfahren für Privatrechtssubjekte) keinen - oder zumindest keinen automatischen, allein an die Antragstellung oder Verfahrenseröffnung geknüpften - stay vorsehen, eventuellen unlauteren Vermögensverschiebungen in der kritischen Phase könnte beispielsweise durch eine Art Anfechtungsrecht begegnet werden.

IV. Verteuerung der Kredite, Unhandhabbarkeit des Verfahrens

Die Befürchtung, allein die Existenz eines Staateninsolvenzverfahrens könnte zur Verteuerung der Kredite für arme und ärmste Länder führen, erscheint im Wesentlichen als irrational - soweit sie hingegen begründet ist, nämlich in Bezug auf solche Kredite, die ein vernünftiger Gläubiger vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Krise nicht mehr gewähren würde, ist diese Wirkung sogar erwünscht (s.o., B.).

Den Bedenken hinsichtlich der Handhabbarkeit eines Massenverfahrens, das ein Staateninsolvenzverfahren jedenfalls bei (wünschenswerter) Einbeziehung aller privaten Anleihegläubiger nahezu zwangsläufig wird, kann durch eine Pflicht zur gebündelten Interessenwahrnehmung durch gewählte Gläubigervertreter / Sprecher von Interessengemeinschaften Rechnung getragen werden. Ein durchgreifendes Argument gegen ein als sinnvoll erkanntes Verfahren kann aus solchen Praktikabilitätserwägungen kaum gewonnen werden.

D. Zur Ausgestaltung des Verfahrens

Vielfache Anhalts- und Anknüpfungspunkte für ein Staateninsolvenzverfahren kann man den erprobten und in oft langer Praxis bewährten Insolvenzrechtsnormierungen für Privatrechtssubjekte entnehmen - schließlich sind Ausgangslage und Zielvorstellungen (wenn auch auf anderer Ebene) weitgehend kongruent. In wesentlichen Punkten wird allerdings die Ausgestaltung des Verfahrens durch die Besonderheiten des Staatenkontextes bereits festgelegt oder doch vorgezeichnet.

So besteht zu Recht Einigkeit darüber, dass ein Liquidationsverfahren von vornherein nicht in Betracht kommt, es sich vielmehr nur um ein Verfahren zur Restrukturierung handeln kann - in Gestalt eines Planverfahrens. Einen außenstehenden Insolvenzverwalter im klassischen Sinn, der die Verwaltung des Schuldnervermögens übernimmt, kann es nicht geben; es muss also (mehr oder minder kontrollierte) Eigenverwaltung bestehen. Ferner soll allein der Schuldnerstaat das Verfahren initiieren (s.o., C. II.) und soll ein Schuldenbereinigungsplan nur mit seiner Zustimmung beschlossen werden können. Schließlich soll andererseits - man möchte hinzufügen: natürlich - eine Zustimmung aller Gläubiger nicht erforderlich sein, insoweit muss vielmehr ein (qualifiziertes, ggf. nach Gläubigergruppen differenzierendes) Mehrheitserfordernis gelten.

Damit steht auch der Verfahrensablauf in seinen Grundzügen bereits fest: Der Schuldner beantragt ein förmliches Schuldenregulierungsverfahren und legt seine wirtschaftliche Situation offen. Er macht idealerweise bereits einen realistischen Vorschlag für einen Schuldenbereinigungsplan; für dessen inhaltliche Ausgestaltung bestehen keine festen Vorgaben. Erweist sich der Antrag des Schuldners nicht offensichtlich als missbräuchlich, wird festgestellt, wer die vom Verfahren betroffenen Gläubiger sind, und beginnen ggf. Verhandlungen zwischen dem Schuldner und diesen Gläubigern um einen tragfähigen und fairen Schuldenbereinigungsplan. Stimmen der Schuldner und eine qualifizierte Gläubigermehrheit diesem Plan zu und ergibt eine Kontrolle auch keine Übervorteilung der überstimmten Gläubiger, so modifiziert der Plan die Forderungsrechte der betroffenen Gläubiger und wird auf seiner Grundlage weiter verfahren. Hält sich der Schuldner im Weiteren nicht an den Plan, riskiert er dessen Aufhebung bzw. Ungültigkeit und damit das Wiederaufleben der ungeschmälerten Forderungen.

Dem aufmerksamen Leser wird nicht entgangen sein, dass einige Punkte in dieser Ablaufschilderung - bewusst - vage gehalten sind. Es herrschen nämlich unterschiedliche Vorstellungen und weiterer Diskussionsbedarf in durchaus wichtigen und grundlegenden Fragen - angefangen damit, wer denn überhaupt Schuldner bzw. Gläubiger in diesem Verfahren sein sollen. Auf Schuldnerseite wird insbesondere erörtert, ob nur der Staat mit seinem - nicht durch die Hoheitsaufgaben gebundenen - Fiskalvermögen Schuldner ist oder ob in das Verfahren automatisch auch die - ggf. juristisch selbständige - Zentralbank, weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts, das Vermögen des (königlichen oder diktatorischen) Staatsoberhaupts oder etwa auch privatrechtlich organisierte Unternehmen fallen, deren Mehrheitseigner der Staat ist. Auf Gläubigerseite wird vor allem darum gestritten, ob bestimmte Geldgeber von vornherein außerhalb des Verfahrens stehen sollen. Einen solchen exempt creditor status fordern vor allem der IWF und die Weltbank sowie die Multilateralen Entwicklungsbanken angesichts ihrer Funktion als lenders of last resort für sich ein, aber teilweise auch die staatlichen Gläubiger, so dass das Verfahren letztlich ggf. nur noch die privaten Kredit- und Anleihegläubiger erfassen könnte. Eine solche Beschränkung führt jedoch nur dazu, dass die Schuldenregulierungsverhandlungen zersplittert und dadurch wohl auch tendenziell erschwert werden - der Sonderrolle dieser institutionellen Gläubiger kann im Rahmen des Plans hinreichend flexibel Rechnung getragen werden. Weitgehend einig ist man sich allerdings darüber, dass Gläubiger, die innerhalb des Verfahrens Kredit geben (fresh credit), einen Sonderstatus genießen müssen. Weitere Zweifelsfragen ranken sich bei der Frage nach den Gläubigern darum, ob auch Inlandsschulden und andere als Kredit- und Anleiheverbindlichkeiten Gegenstand des Verfahrens werden sollen.

In der Ablaufschilderung heißt es, dass der Schuldner das Verfahren ’beantrage', dass die Gläubiger ’festgestellt' würden und dass eine ’Kontrolle' des Plans erfolge. Welche Institution aber soll Adressat des Antrags und Leiter des Verfahrens sein? Während der IWF sich in seinen ersten Entwürfen in dieser Rolle sah, hat er inzwischen die Bedenken gegen seine Neutralität akzeptiert und sich in die Position einer "Grauen Eminenz" zurückgezogen, die das Verfahren zwar durch Informationen und Finanzierungsentscheidungen maßgeblich beeinflusst, aber keine formale Leitungsfunktion mehr innehat. Vielmehr sollen die Entscheidungen innerhalb des Verfahrens und zur Feststellung der Verfahrensbeteiligten weitgehend von diesen selbst und ansonsten von einem Schiedsgericht namens DRF (Dispute Resolution Forum) getroffen werden, das aus einem Pool unabhängiger Experten gebildet werde und lediglich organisatorisch dem IWF angegliedert sei. Selbst diese Angliederung jedoch ist letztlich nicht erforderlich; die verfahrensleitende Institution könnte ebenso gut etwa den Vereinten Nationen zugeordnet sein. Außerdem bleibt zu überlegen, ob man ihr tatsächlich die Feststellung der betroffenen Forderungen aufbürden will oder ob hierfür nicht ordentliche staatliche Gerichte oder ein ständiges Schiedsgericht eine bessere Wahl wären.

Schließlich stellen sich noch zwei weitere Fragen: Wann kann der Schuldner ein Staateninsolvenzverfahren einleiten? Und: Gibt es einen - automatic - stay? Nach Ansicht des IWF soll ein Verfahren nur dann durchgeführt werden können, wenn die Staatsschulden untragbar sind (unsustainable debts). Es ist allerdings zu erwägen, ob nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt - anknüpfend etwa an die (drohende) Zahlungseinstellung und ähnliche Zwangslagen - ein Antrag des Schuldners die Gläubiger an den Verhandlungstisch rufen kann, um eine sich abzeichnende tiefe Krise frühzeitig abwenden zu können. Eventuell kann sogar auf jede einschränkende Voraussetzung verzichtet werden, da die Gläubiger es in der Hand haben, ihre (mehrheitliche) Zustimmung zu einem Plan zu versagen, wenn sie nicht davon überzeugt sind, dass der wirtschaftliche Zustand des Schuldners eine solche Maßnahme erfordert. Dieser Weg lässt sich freilich nur schwer mit einem automatischen stay für Gläubigervollstreckung und -prozessführung vereinbaren, da ansonsten dem Schuldner eine zu offensichtliche Missbrauchsmöglichkeit eröffnet würde. Dies und die Überlegung, dass ein stay im Staatenkontext ohnehin nur von begrenzter Wirkung und Reichweite sein könnte, haben dazu geführt, dass der IWF in seinem jüngsten Vorschlag keinen stay mehr vorsieht. Zu erwägen bleibt allerdings, ob nicht die verfahrensleitende Stelle auf Antrag des Schuldners einen - ggf. zeitlich und gegenständlich begrenzten - stay gleichwohl soll anordnen können.

E. Schlussbemerkung

Die vorstehenden Bemerkungen, die allenfalls einen kurzen und kursorischen Überblick über den rechtlich, politisch und wirtschaftlich komplexen Fragenkreis des Staateninsolvenzverfahrens geben konnten, sollten zeigen, warum es sich - nach wie vor - lohnt, die Einrichtung eines förmlichen, statutarischen Verfahrens zur Bewältigung staatlicher Schuldenkrisen anzustreben, dass einem solchen Verfahren auch keine unüberwindbaren Bedenken entgegenstehen und wie ein solches Verfahren in groben Zügen aussehen könnte. An vielen Stellen besteht dabei - wie gesehen - weiterhin dringender Bedarf für Forschung und Diskussion; das Ziel ist dieser Mühe jedoch wert.


F. Literaturhinweise (Auswahl)

Krueger, Anne O., A New Approach To Sovereign Debt Restructuring, Washington 2002.

Paulus, Christoph G., Ein Insolvenzverfahrensrecht für Staaten, in: Humboldt Forum Recht, Beitrag 1-2002. http://www.humboldt-forum-recht.de/1---2002/

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