Zwei Jahre neues Insolvenzrecht: Eine Bestandsaufnahme

Alfred Hartenbach,
Parlamentarischen Staatssekretärs
bei der Bundesministerin der Justiz

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich bedanke mich vielmals für die Einladung zu Ihrem Arbeitskreis und freue mich auf den Gedankenaustausch mit Ihnen.

I.

Mein Thema heute lautet:

"Zwei Jahre neues Insolvenzrecht: Eine Bestandsaufnahme."

Die 2 Jahre dürfen Sie nicht ganz wörtlich zu nehmen, denn das Gesetz zur Änderung der Insolvenzordnung und anderer Gesetze ist erst am 1. Dezember 2001 in Kraft getreten - also vor knapp 19 Monaten. Ich vermute, dass Sie nicht so früh mit einer Terminzusage aus dem Bundesministerium der Justiz gerechnet haben, als Sie die Veranstaltung mit diesem Titel geplant haben. Doch auch wenn noch keine zwei Jahre verstrichen sind, werde ich gern über die Erfahrungen mit diesem Gesetz berichten und auch darüber, wie wir hier weiter vorgehen werden.

II.

Zunächst zum Hintergrund -warum haben wir so bald nach der großen Insolvenzrechtsreform im Jahre 1999 eine -zugegeben kleine -"Reform der Reform" durchgeführt?

Die Umsetzung der Insolvenzrechtsreform von 1999 war für die Justizpraxis eine große Herausforderung. Die Insolvenzordnung fasst nicht nur die Konkursordnung und die Vergleichsordnung zu einem einheitlichen Verfahren zusammen und führt sie einer vollständigen Neuregelung zu. Mit der Insolvenzordnung wurde auch ein neues Rechtsinstitut eingeführt -und zwar "die Restschuldbefreiung für natürliche Personen".

Dieses Rechtsinstitut wurde für das deutsche Recht völlig neu entwickelt. Es überrascht daher nicht, dass es nach einer Erprobung in der Praxis gewisser Anpassungen bedurfte.

So stellte sich beispielsweise kurze Zeit nach Inkrafttreten der Insolvenzordnung die Frage der Prozesskostenhilfe im Insolvenzverfahren.

Nach Auffassung der Bundesregierung war die Rechtslage eindeutig. Über § 4 InsO sollten die Prozesskostenhilfevorschriften auch im Verbraucherinsolvenzverfahren anwendbar sein.

Die Rechtsprechung ist dieser gesetzgeberischen Absicht jedoch vielerorts nicht gefolgt und hat die Vorschriften des Prozesskostenhilferechts für unanwendbar erklärt.

Dieser Zustand war schon aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit nicht hinnehmbar. Die Chance einer Restschuldbefreiung muss jedem Schuldner eingeräumt werden, unabhängig von der Frage, in welchem Gerichtsbezirk er seinen Wohnsitz hat. Schon deshalb war hier eine klarstellende bundesweite Regelung erforderlich.

Eine von der Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister der Bundesländer eingesetzte "Bund-Länder-Arbeitsgruppe Insolvenzrecht" schlug daraufhin vor, mittellosen Schuldnerinnen und Schuldnern die Verfahrenskosten zu stunden. Darüber hinaus erarbeitete die Arbeitsgruppe weitere Vorschläge. Ich nenne als Stichworte hier nur beispielhaft die Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Verbraucherinsolvenzverfahren bei Kleingewerbetreibenden oder die Ausgestaltung des gerichtlichen Schuldenbereinigungsplanverfahrens. Auch diese Vorschläge wurden mit dem Gesetz zur Änderung der Insolvenzordnung und anderer Gesetze vom 26. Oktober 2001 umgesetzt.

III.

Dieses "neue Insolvenzrecht" bedeutet einen großen Schritt zur Verbesserung der Effektivität des Verbraucherinsolvenzverfahrens. Vor allem die Einführung der Verfahrenskostenstundung bietet ein tragfähiges Konzept zur Integration vermögensloser Schuldner in das Verfahren. Dadurch erhalten auch völlig mittellose Bürgerinnen und Bürger eine realistische Chance zur Restschuldbefreiung.

Dass diese Reform greift, belegen die Zahlen: Die Insolvenzanträge natürlicher Personen sind von ca. 13.000 Verfahren im Jahre 2001 auf knapp 47.000 Verfahren im Jahr 2002 angestiegen. Diese Entwicklung rief allerdings auch Kritiker auf den Pan: Der Anstieg der Verbraucherinsolvenzverfahren schien für sie die Reform des Insolvenzrechts insgesamt zu gefährden. Das Restschuldbefreiungsverfahren als solches wurde wieder in Frage gestellt. Einige behaupteten gar, die Funktionsfähigkeit der Insolvenzgerichte und der Insolvenzordnung sei in Gefahr und riefen zu Rettungsaktionen auf.

IV.

Der Gesetzgeber hat sich der Kritik am neuen Insolvenzrecht gestellt. Hatte die Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Insolvenzrecht" noch vorgeschlagen, zunächst schwerpunktmäßig das Unternehmensinsolvenzverfahren anzugehen, so enthält der nunmehr vom Bundesministerium der Justiz im April vorgelegte Diskussionsentwurf zur Änderung der Insolvenzordnung nicht nur dazu Regelungen, sondern auch zu den Vorschriften über das Restschuldbefreiungsverfahren natürlicher Personen.

Die Position des Diskussionsentwurfs zur Restschuldbefreiung für natürliche Personen entspricht der Leitidee der Insolvenzordnung. Sie lässt sich zusammengefasst in 5 Punkten darstellen:

1. Wir benötigen ein Restschuldbefreiungs- oder Entschuldungsverfahren für natürliche Personen.

2. Das Restschuldbefreiungsverfahren muss ein justizförmiges Verfahren sein.

3. Es gibt gewichtige Gründe dafür, dass dieses Verfahren seinen Platz im Insolvenzrecht hat.

4. Die durch den Verfahrensanstieg verursachte Mehrbelastung der Justiz kann nicht allein durch eine Mittel- und Personalaufstockung abgedeckt werden; vielmehr ist der Verfahrensaufwand zu reduzieren.

5. Diese Verschlankung soll nicht nur durch die Einführung des schriftlichen Verfahrens und durch Ausschlussfristen erreicht werden, sondern insbesondere auch durch die Umgestaltung des außergerichtlichen Einigungsversuchs.

Lassen Sie mich diese fünf Punkte näher erläutern.

1. Warum brauchen wir ein Entschuldungsverfahren?

Die Überschuldung natürlicher Personen hat sich zu einem Massenphänomen entwickelt. Immer mehr Privathaushalte können mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln ihren finanziellen Verpflichtungen nicht mehr nachkommen. Über 2,7 Mio. Haushalte sind überschuldet. Die Ursachen der Überschuldung sind vielfältig. Verschuldungsprozesse, die in Überschuldung münden, kommen in allen sozialen Schichten vor. Überschuldungsursache ist nicht allein oder auch nur in erster Linie ein verändertes Konsumverhalten nach dem Motto: "Erst kaufen, dann zahlen". Vielmehr verursachen häufig unterschiedliche Faktoren wie Arbeitslosigkeit, steigende Ausgaben durch Trennung und Scheidung, übernommene Bürgschaften, Krankheit oder das Scheitern einer selbstständigen Tätigkeit erst in ihrem Zusammenwirken eine Überschuldung. Die damit verbundenen Folgen treffen vor allem Kinder. Unter den überschuldeten Haushalten befanden sich im Jahre 1999 1,2 Mio. Familien mit ca. 2 Millionen Kindern. Armut beeinträchtigt die Erziehungsfähigkeit der Eltern, sie gefährdet das Niveau der Schul- und beruflichen Ausbildung von Kindern und damit ihre Chancen bei der Ausbildung ihrer Fähigkeiten und ihrer persönlichen Autonomie. Armutskrisen in Kindheit und Jugend können dazu führen, dass es den davon Betroffenen in ihrem späteren Erwachsenenleben schwerer fällt, sich einen befriedigenden Platz im beruflichen, sozialen und privaten Leben zu sichern.

Hier muss der Gesetzgeber reagieren und mit einem Entschuldungsverfahren einen angemessenen Interessenausgleich zwischen Gläubiger und Schuldner finden. Auch ein Blick über die Grenzen zeigt, dass eine Restschuldbefreiung nicht nur traditionell Bestandteil des anglo-amerikanischen Rechtskreises ist, sondern auch viele kontinentaleuropäische Länder Schuldenregulierungsverfahren zur Lösung des Problems der Überschuldung eingeführt haben.

2. Warum bedarf es eines justizförmigen Verfahrens? Es könnte ja auch, so wird zuweilen argumentiert, an eine sozialrechtliche Regelung gedacht werden, die diese Aufgabe den Sozialbehörden zuweist, oder an eine durch die Schuldnerberatungsstellen moderierte Entschuldung.

Eine Restschuldbefreiung stellt einen einschneidenden Eingriff in die Rechte der Betroffenen dar. Die Gewährung der Restschuldbefreiung setzt nicht nur voraus, dass der Schuldner sein vorhandenes Vermögen für die Befriedigung der Gläubiger einsetzt. Sie erfordert auch, dass geklärt ist, welche Ansprüche der Gläubiger überhaupt anzuerkennen sind und in welcher Reihenfolge die Befriedigung dieser Ansprüche vorzunehmen ist. Diese Entscheidung kann weder von einem Sozialamt noch von einer Schuldnerberatung getroffen werden.

Darüber hinaus geht es um massive Eingriffe in Privatrechtsverhältnisse, mit denen die Grundrechte der Gläubiger aus Art. 14 GG tangiert werden. Im Hinblick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG wäre es problematisch, einem Schuldner, der nicht zuvor sein vorhandenes verwertbares Vermögen zur Befriedigung der Gläubiger eingesetzt hat, von Gesetzes wegen Schulden zu erlassen. Daher muss der Restschuldbefreiung eine Vermögensliquidation vorausgehen.

Eine verfassungskonforme, rechtsstaatliche Regelung erfordert daher ein justizförmiges Verfahren.

3. Warum wird das Verfahren dem Insolvenzrecht angegliedert? Teilweise wird vorgetragen, dass eine andere eigenständige gesetzliche Regelung Vorteile hätte.

Der Kritik an der Stellung der Restschuldbefreiungsvorschriften im Insolvenzrecht ist zuzugestehen, dass das Insolvenzverfahren in seiner klassischen Zielsetzung auf die gemeinschaftliche und gleichmäßige Befriedigung der Gläubiger zugeschnitten ist und nicht auf die Durchführung einer Restschuldbefreiung.

Dennoch bin ich der Meinung, dass das Restschuldbefreiungsverfahren im Insolvenzrecht richtig angesiedelt ist und dass die Durchführung eines Insolvenzverfahrens Voraussetzung der gesetzlichen Restschuldbefreiung sein sollte. Dafür sprechen mehrere Gründe.

Zum einen werden wir damit den genannten verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht.

Ein justizförmiges Entschuldungsverfahren außerhalb des Insolvenzverfahrens würde zudem nicht zu weniger Arbeits- und Personalaufwand führen.

Und ich möchte auch darauf hinweisen, dass nicht nur das deutsche Insolvenzrecht diesen Weg geht, sondern dass auch in einer Vielzahl anderer Staaten das Restschuldbefreiungsverfahren im Insolvenzrecht geregelt ist.

Und um auf eine häufig vorgebrachte Kritik einzugehen: Selbst in den zahlreichen Verfahren, in denen der Schuldner kein zu verteilendes Vermögen besitzt, ist die Durchführung eines Insolvenzverfahrens nicht sinnlos. Denn auch in diesen Fällen bedarf es einer Vermögensüberprüfung und einer Forderungsfeststellung. Die Obliegenheiten in der Wohlverhaltensperiode sollen den Schuldner dazu anhalten, sich um eine angemessene Erwerbstätigkeit zu bemühen. Unter Umständen wird also auch in dieser Zeit verteilbares Vermögen geschaffen, das dem Gläubiger zugute kommen kann.

4. Allerdings, und damit komme ich zum 4. Punkt meiner Ausführungen, ist das Verfahren zu verschlanken.

Die Restschuldbefreiungsverfahren können nicht mit dem Aufwand eines Unternehmensinsolvenzverfahrens betrieben werden. In der Praxis gibt es hier allerdings teilweise gegenläufige Entwicklungen.

Während einerseits der Gesetzgeber versucht, das Verfahren zu vereinfachen, werden aus der Praxis Verfahrensweisen bekannt oder Forderungen erhoben, die genau das Gegenteil bewirken.

So erscheint einigen Gerichten der gesetzlich vorgesehene Fragebogen, den der Schuldner, ausfüllen muss, um umfassend und abschließend eine Vermögenseinsicht zu geben, als nicht ausreichend. Es werden umfangreiche Auflagenverfügungen erlassen, um beispielsweise die Ursachen der Überschuldungssituation zu beleuchten. Sieht sich der Schuldner nicht in der Lage, diese zusätzlichen Auflagen, die im Gesetz keine Grundlage haben, zu erfüllen, dann tritt nach dieser Rechtsprechung die Rücknahmefiktion (des § 305 Abs. 3 Satz 2 InsO) ein. Mit der Folge, dass der Schuldner einen neuen Antrag stellen muss.

Wir wollen mit unserem Entwurf dieser Praxis einen Riegel vorschieben.

Aus meiner Sicht dient auch die oft geübte Praxis, noch ein Gutachten über das Vermögen des Schuldners einzuholen, in vielen Fällen nicht der Vereinfachung und Kostenreduzierung. Insbesondere dann nicht, wenn

- ein Schuldner außer seinem regelmäßigen Einkommen kein Vermögen besitzt,

- er dies an Eides statt versichert hat und

- seine Vermögensverhältnisse durch den Gerichtsvollzieher bereits durchleuchtet wurden.

Bedenklich ist diese Praxis insbesondere dann, wenn dieser Gutachtenauftrag vor allem deshalb erteilt wird, damit der Verwalter einen zusätzlichen Entschädigungsanspruch gegenüber der Staatskasse erlangt.

Auch die Forderung, das Gericht habe von Amts wegen die "Redlichkeit" des Schuldners zu überprüfen, steht im Widerspruch zu der Notwendigkeit einer Verschlankung und Vereinfachung des Verfahrens.

Ich kann zwar den Unmut von Richterinnen oder Richtern verstehen, die meinen, aus ihrer Aktenkenntnis Versagungsgründe feststellen zu können, gleichwohl aber die Restschuldbefreiung ankündigen oder erteilen muss, weil die Gläubiger keinen entsprechenden Antrag gestellt haben. Ein praktikables, rechtsstaatliches Entschuldungsverfahren kann jedoch nicht alle Missbrauchskonstellationen erfassen. Deswegen haben wir keine Redlichkeitsprüfung von Amts wegen vorgesehen.

Wir haben jedoch in dem vorliegenden Diskussionsentwurf den Gläubigern die Geltendmachung von Versagungsgründen erleichtert. Während nach der geltenden Rechtslage diese Gründe nur im Schlusstermin vorgebracht werden können, wird es den Gläubigern nunmehr ermöglicht, auch schriftlich bis zum Schlusstermin die Versagung der Restschuldbefreiung zu beantragen.

5. Zum 5. Punkt: Was tragen wir dazu bei, was tun wir, um die Mehrbelastung, die durch die "Reform der Reform_ entstanden ist?

Zunächst einmal: Dass das Insolvenzverfahren angeblich die Grenzen seiner Funktionsfähigkeit erreicht hat, liegt nicht am Gesetzgeber, sondern daran, wie und mit welchen Mitteln das neue Insolvenzrecht praktisch umgesetzt wird. Das Bundesjustizministerin hat wenig Einfluss auf die Sach- und Personalausstattung der Insolvenzgerichte -das ist, wie Sie wissen, Ländersache. Ich kann nur feststellen: Wenn nach den damaligen Schätzungen der Bundesländer bei In-Kraft-Treten der Insolvenzordnung im Jahre 1999 jährlich bis zu 180.000 "Verbraucherinsolvenzanträge" zu erwarten gewesen waren und nun tatsächlich für das Jahr 2002 nur etwa 54.000 Insolvenzanträge von natürlichen Personen gestellt werden, dann kann dies keine überraschende Entwicklung sein. Dass das 1999 für Insolvenzverfahren bereit gestellte Personal zwischenzeitlich anders verplant wurde, darf sich jedenfalls nicht zum Nachteil der überschuldeten Personen auswirken.

Zudem enthält der von uns vorgelegte Diskussionsentwurf zahlreiche Regelungen, die das Insolvenzverfahren natürlicher Personen weiter vereinfachen und verbessern werden. Lassen Sie mich einige beispielhaft aufführen:

- wir werden das schriftliche Verfahren auf alle Stundungsfälle ausdehnen,

- wir werden eine Ausschlussfrist für die Forderungsanmeldung im vereinfachten Verfahren einführen,

- wir werden -wie schon angesprochen -gerichtliche Auflagenverfügungen einschränken.

Ein dringendes Anliegen ist es auch, die Verfahrenskosten soweit wie möglich zu reduzieren.

Wir sehen deshalb vor, dass die notwendigen Veröffentlichungen im Insolvenzverfahren im Regelfall im Internet erfolgen sollen.

Schließlich wird auch die Umgestaltung des Einigungsversuchs im Verbraucherinsolvenzverfahren eine justizentlastende Funktion haben.

Um einem Missverständnis vorzubeugen, möchte ich jedoch darauf hinweisen, dass dies nicht das eigentliche Anliegen bei der Umgestaltung des gerichtlichen Einigungsversuchs ist. Vielmehr ist grundsätzlich eine Einigung der Parteien die bessere Lösung als eine mit richterlicher Autorität herbeigeführte Entscheidung.

Eine einvernehmliche Lösung bildet den Willen der Parteien ab und hat daher auch die besseren Aussichten, von den Parteien akzeptiert und umgesetzt zu werden.

Die Verbesserung der außergerichtlichen Einigungsquote ist uns daher ein zentrales Reformanliegen.

Hierbei stellt sich aber folgendes Problem: In der außergerichtlichen Verhandlungssituation stehen sich nicht zwei gleich starke Partner gegenüber, sondern der Schuldner muss in einer schwächeren Verhandlungsposition Zugeständnisse von seinen Gläubigern erringen. In dieser Situation kann der außergerichtliche Einigungsversuch durch Passivität, Ignoranz und Störmanöver von Seiten der Gläubiger zum Scheitern gebracht werden.

Wir begegnen diesen Schwierigkeiten durch zwei Maßnahmen. Zum einen wird der Schuldner angehalten, bei dem Einigungsversuch seine wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse gegenüber den Gläubigern umfassend offen zu legen. Die unvollständige Information des Gläubigers über die Vermögensverhältnisse des Schuldners hindert häufig dessen Bereitschaft zu einer außergerichtlichen Einigung.

Zum anderen kann durch das neue Zustimmungsersetzungsverfahren die grundlose oder auf Desinteresse beruhende Verweigerungshaltung einer Gläubigerminderheit überwunden werden. Ein Einigungsverfahren, dem die Mehrheit der Gläubiger zustimmt, kann somit nicht mehr durch diese Minderheit verhindert werden.

Alle diese gesetzgeberischen Maßnahmen werden das Entschuldungsverfahren natürlicher Personen effektiver und kostengünstiger gestalten. Die bisher zu diesem Gesetzentwurf eingegangenen Stellungnahmen bewerten die neuen Regelungen denn auch überwiegend positiv und belegen, dass wir hier den richtigen Weg beschreiten.

V.

Meine Damen und Herren,

bedingt durch das vorgegebene Thema habe ich Ihnen vor allem über den Stand der Dinge bei der Entwicklung des Insolvenzverfahrens natürlicher Personen berichtet.

Die notwendige Diskussion um das Verbraucherinsolvenzverfahren darf jedoch nicht den Blick verengen und die überwiegend positiven Entwicklungen ausblenden, die wir im Unternehmensinsolvenzverfahren erleben.

1. Ich möchte hier insbesondere auf zwei Verfahren hinweisen, die der Gesetzgeber mit der Insolvenzordnung neu eingeführt hat und die zunächst sehr kritisch begleitet wurden, die sich aber in der Zwischenzeit als überaus wichtiger und sinnvoller Bestandteil unserer Insolvenzordnung erwiesen haben. Ich meine das Insolvenzplanverfahren und die Eigenverwaltung. Die Berechtigung dieser Verfahren in einem modernen Insolvenzrecht wird wohl niemand mehr bestreiten. Es hat sich in der Praxis als richtig und wichtig erwiesen.

2. Nicht unerwähnt lassen möchte ich auch die gesetzgeberischen Aktivitäten im Bereich des Internationalen Insolvenzrechts. Am 20. März 2003 ist das Gesetz zur Neuregelung des Internationalen Insolvenzrechts in Kraft getreten. Damit ist -ein Jahr nach Inkrafttreten entsprechender Regelungen für den Bereich der EU -nun auch das grenzüberschreitende Insolvenzverfahren, das alle anderen Staaten betrifft, umfassend geregelt worden. Wir haben nun eine gesetzliche Grundlage, in diesen Fällen weltweit zu einer angemessenen Lösung zu kommen, was ich für sehr bedeutsam halte.

VI.

Doch lassen sie mich den Blick von der Zukunft noch einmal kurz auf die Vergangenheit lenken - und zwar direkt auf unseren Tagungsort Potsdam.

Im Jahre 1855 verfasste der Königliche Kreisgerichtsrat Rudolph Simon aus Potsdam eine Schrift mit dem Titel:

"Grundzüge des neuen Preußischen Concurs-Rechts und Concurs-Verfahrens unter Hervorhebung der wesentlichen Abweichungen vom alten Rechte".

Diese Potsdamer Schrift zeigt, dass man sich schon damals mit der Frage der Rehabilitation des Gemeinschuldners im Insolvenzrecht auseinandergesetzt hat, um ihm, wie man es heute nennt, den "fresh start" zu ermöglichen.

Denn das neue preußische Konkursrecht löste das in der Allgemeinen Gerichtsordnung vom Jahre 1794 kodifizierte preußische Konkursverfahren ab.

Im alten Recht zog der Konkurs

- den Verlust der Bürgerrechte,

- den Ausschluss von der Mitgliedschaft in den Innungen und

- den Verlust der Glaubwürdigkeit als Beweiszeuge nach sich.

Eine Rehabilitation war nicht möglich.

Das neue preußische Konkursrecht, so schildert es der Potsdamer Kreisgerichtsrat Simon, führte nun das Institut der Rehabilitation des Gemeinschuldners ein. Danach konnte der Gemeinschuldner seine Bürgerrechte wieder erlangen, wenn er die Gläubiger sämtlich befriedigt, bzw. im Falle eines Vergleichs, die Vergleichsforderungen erfüllt hatte.

Die Möglichkeit der Rehabilitierung eines in Konkurs gegangenen Gemeinschuldners sehen wir heute als selbstverständlich an.

Ich bin zuversichtlich, dass in wenigen Jahren auch die Frage, ob überschuldeten Personen in einem Insolvenzverfahren Schulden erlassen werden können, nicht mehr von Verfassungsrechtlern ernsthaft diskutiert wird, sondern dies allenfalls noch für Rechtshistoriker von Interesse sein wird.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.